Antidumping, zonneglas, uitleg criteria voor behandeling als marktgerichte onderneming, BMO

Print     PDF

Hogere voorziening. Dumping. Invoer van zonneglas van oorsprong uit China. Verordening (EG) nr. 1225/2009. Art. 2, lid 7, onder b) en c). Behandeling als marktgerichte onderneming. Weigering. Begrip ‘verstoringen van betekenis die nog voortvloeien uit het vroegere systeem zonder markteconomie’ in de zin van art. 2, lid 7, onder c), derde streepje. Belastingvoordelen.


Uitspraak


Arrest Xinyi PV Products Anhui en GMB Glasmanufaktur Brandenburg

1. Met hun hogere voorzieningen verzoeken de Europese Commissie en GMB Glasmanufaktur Brandenburg GmbH (hierna: “GMB”) om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 24 september 2019, Xinyi PV Products (Anhui) Holdings/Commissie (T‑586/14 RENV, ECLI:EU:T:2019:668; hierna: “bestreden arrest”), waarbij uitvoeringsverordening (EU) nr. 470/2014 van de Commissie van 13 mei 2014 tot instelling van een definitief antidumpingrecht en tot definitieve inning van het voorlopige antidumpingrecht op zonneglas van oorsprong uit de Volksrepubliek China (PB 2014, L 142, blz. 1; hierna: “litigieuze verordening”) nietig is verklaard.


Toepasselijke bepalingen


Antidumpingovereenkomst

2. Bij besluit 94/800/EG van 22 december 1994 betreffende de sluiting, namens de Europese Gemeenschap voor wat betreft de onder haar bevoegdheid vallende aangelegenheden, van de uit de multilaterale handelsbesprekingen in het kader van de Uruguayronde (1986‑1994) voortvloeiende overeenkomsten (PB 1994, L 336, blz. 1), heeft de Raad van de Europese Unie de overeenkomst tot oprichting van de Wereldhandelsorganisatie (WTO), ondertekend te Marrakesh op 15 april 1994, alsmede de in de bijlagen 1, 2 en 3 bij deze overeenkomst opgenomen overeenkomsten goedgekeurd, waaronder de overeenkomst inzake de toepassing van artikel VI van de algemene overeenkomst betreffende tarieven en handel 1994 (PB 1994, L 336, blz. 103; hierna: “antidumpingovereenkomst”).

3. Artikel 2 van de antidumpingovereenkomst bevat de regels inzake de “vaststelling van dumping”.


Unierecht

4. Ten tijde van de feiten van het geding waren de bepalingen voor de vaststelling van antidumpingmaatregelen door de Europese Unie opgenomen in verordening (EG) nr. 1225/2009 van de Raad van 30 november 2009 betreffende beschermende maatregelen tegen invoer met dumping uit landen die geen lid zijn van de Europese Gemeenschap (PB 2009, L 343, blz. 51, met rectificaties in PB 2010, L 7, blz. 22 en PB 2011, L 36, blz. 20; hierna: “basisverordening”).

5. In overweging 6 van de basisverordening staat te lezen:

“Het verdient voor de vaststelling van de normale waarde voor landen zonder markteconomie aanbeveling, in regels te voorzien voor de keuze van een geschikt derde land met markteconomie dat te dien einde dient te worden gebruikt, en te bepalen dat, wanneer geen geschikt derde land kan worden gevonden, de normale waarde op elke andere redelijke grondslag kan worden vastgesteld.”

6. Artikel 2, leden 1 tot en met 6, van deze verordening bevat de regels voor de bepaling van de normale waarde.

7. Artikel 2, lid 7, van deze verordening bepaalt:

“a) Bij invoer uit landen zonder markteconomie [(Albanië, Armenië, Azerbeidzjan, Georgië, Kirgizië, Moldavië, Mongolië, Noord-Korea, Wit-Rusland, Tadzjikistan, Turkmenistan en Oezbekistan)] wordt de normale waarde vastgesteld aan de hand van de prijs of de berekende waarde in een land met markteconomie of aan de hand van de prijs bij uitvoer uit een dergelijk derde land naar andere landen, waaronder de Gemeenschap of, indien dit niet mogelijk is, op een andere redelijke grondslag zoals de werkelijk betaalde of te betalen prijs van het soortgelijke product in de Gemeenschap, indien nodig verhoogd met een redelijke winstmarge.

[...]

b) Bij antidumpingonderzoeken betreffende producten uit de Volksrepubliek China, Vietnam en Kazachstan en landen met staatshandel die op het tijdstip van de opening van het onderzoek lid zijn van de WTO, wordt de normale waarde vastgesteld overeenkomstig de leden 1 tot en met 6, indien naar aanleiding van met bewijsmateriaal gestaafde verzoeken van een of meer producenten bij wie een onderzoek moet worden ingesteld, overeenkomstig de onder c) vermelde criteria en procedures wordt aangetoond dat deze producent of producenten het betrokken soortgelijke product op marktvoorwaarden vervaardigen en verkopen. Indien dit niet het geval is, is het bepaalde onder a) van toepassing.

c) De onder b) bedoelde verzoeken moeten schriftelijk worden ingediend en voldoende bewijs bevatten van het feit dat de producenten op marktvoorwaarden opereren, dat wil zeggen, wanneer:

– besluiten van bedrijven inzake [de] prijzen [en de] kosten [van] productiemiddelen, met inbegrip van bijvoorbeeld grondstoffen, kosten van technologie en arbeid, productie, verkoop en investeringen worden genomen als reactie op marktsignalen van vraag en aanbod, en zonder staatsinmenging van betekenis op dat punt, en kosten van de belangrijkste productiemiddelen hoofdzakelijk de marktwaarde weergeven;

– bedrijven beschikken over een duidelijke basisboekhouding die onder controle staat van een onafhankelijke instantie in overeenstemming met de hiervoor internationaal geldende normen en die alle terreinen bestrijkt;

– de productiekosten en financiële situatie van bedrijven niet onderhevig zijn aan verstoringen van betekenis die nog voortvloeien uit het vroegere systeem zonder markteconomie, in het bijzonder met betrekking tot [de] depreciatie van activa, andere afschrijvingen, ruilhandel en betaling middels schuldvergelijking;

– de betrokken bedrijven onderworpen zijn aan faillissements- en eigendomswetten die juridische zekerheid en stabiliteit verschaffen voor het voeren van een bedrijf;

– [de] omrekening van munteenheden geschiedt tegen de marktkoers.

[...]”


Achtergrond van het geschil

8. De voorgeschiedenis van het geding, zoals die blijkt uit het bestreden arrest, kan worden samengevat als volgt.

9. Xinyi PV Products (Anhui) Holdings Ltd (hierna: “Xinyi PV”) is een in China gevestigde onderneming die zich aldaar bezighoudt met de productie en de uitvoer naar de Unie van zonneglas als bedoeld in de litigieuze verordening. Zij heeft als enige aandeelhouder Xinyi Solar (Hong Kong) Ltd, een te Hongkong (China) gevestigde vennootschap die is genoteerd op de beurs van Hongkong.

10. In de procedure die heeft geleid tot de vaststelling van de litigieuze verordening heeft Xinyi PV op 21 mei 2013 een verzoek ingediend voor behandeling als marktgerichte onderneming (hierna: “BMO”) in de zin van artikel 2, lid 7, onder b) en c), van de basisverordening.

11. Nadat de Commissie de antwoorden van Xinyi PV op de antidumpingvragenlijst en op een verzoek om aanvullende inlichtingen had ontvangen, heeft zij tussen 21 en 26 juni 2013 op het Chinese hoofdkantoor van deze onderneming de inlichtingen geverifieerd die waren overgemaakt. Eind juni en in juli 2013 heeft Xinyi PV met instemming en overeenkomstig de verzoeken van de Commissie aanvullende informatie verstrekt.

12. Bij brief van 22 augustus 2013 heeft de Commissie Xinyi PV meegedeeld dat zij van mening was de vennootschap haar BMO-aanvraag niet te kunnen toewijzen op grond dat deze vennootschap weliswaar voldeed aan de in artikel 2, lid 7, onder c), eerste, tweede, vierde en vijfde streepje, van de basisverordening gestelde criteria, maar niet aan het in het derde streepje van deze bepaling neergelegde criterium (hierna: “brief van 22 augustus 2013”). De Commissie heeft Xinyi PV uitgenodigd om haar opmerkingen in te dienen.

13. Op 1 september 2013 heeft Xinyi PV haar opmerkingen ingediend, waarbij zij de beoordelingen van de Commissie betwistte.

14. Bij brief van 13 september 2013 heeft de Commissie Xinyi PV in kennis gesteld van haar definitieve beslissing om haar BMO-aanvraag af te wijzen (hierna: “brief van 13 september 2013”).

15. Uit de brieven van 22 augustus en 13 september 2013, zoals bij uittreksel weergegeven in de punten 63 tot en met 65 van het bestreden arrest, blijkt dat deze afwijzing is gebaseerd op de overweging dat Xinyi PV niet voldeed aan het in artikel 2, lid 7, onder c), derde streepje, van de basisverordening neergelegde toekenningscriterium, volgens hetwelk de productiekosten en de financiële situatie van de ondernemingen niet onderhevig mogen zijn aan verstoringen van betekenis die nog voortvloeien uit het vroegere systeem zonder markteconomie (hierna: “derde BMO-criterium”). Volgens de Commissie heeft Xinyi PV namelijk genoten van twee voordelige belastingregelingen, namelijk, ten eerste, het programma “2 Free 3 Halve” op grond waarvan ondernemingen met buitenlands kapitaal gedurende twee jaar in aanmerking komen voor een algehele belastingvrijstelling (0 %) en in de drie daaropvolgende jaren voor een belastingtarief van 12,5 % in plaats van het gebruikelijke tarief van 25 %, en ten tweede, de belastingregeling voor hightechbedrijven, op grond waarvan de onderneming onderworpen is aan een verlaagd belastingtarief van 15 % in plaats van het gebruikelijke tarief van 25 %.

16. Op 26 november 2013 heeft de Commissie verordening (EU) nr. 1205/2013 tot instelling van een voorlopig antidumpingrecht op zonneglas van oorsprong uit de Volksrepubliek China (PB 2013, L 316, blz. 8; hierna: “voorlopige verordening”) vastgesteld.

17. In de overwegingen 34 tot en met 47 van deze verordening heeft de Commissie de redenen in herinnering gebracht waarom aan vier ondernemingen of groepen van ondernemingen die aan het onderzoek hadden meegewerkt, waaronder Xinyi PV, de BMO was geweigerd. In het bijzonder luidde overweging 43 als volgt:

“[...] de producenten-exporteurs [konden] noch individueel noch als groep [van ondernemingen] aantonen dat zij dat zij niet onderhevig waren aan nog uit het systeem zonder markteconomie voortvloeiende verstoringen. Deze ondernemingen of groepen van ondernemingen voldeden daarom niet aan het derde BMO‑criterium. Meer specifiek genoten alle vier de producenten-exporteurs of groepen van producenten-exporteurs preferentiële fiscale regelingen.”

18. Op 13 mei 2014 heeft de Commissie de litigieuze verordening vastgesteld, waarbij zij een definitief antidumpingrecht heeft ingesteld op de invoer van door Xinyi PV vervaardigde producten van zonneglas.

19. In overweging 34 van deze verordening heeft zij de vaststellingen bevestigd die in de overwegingen 34 tot en met 47 van de voorlopige verordening zijn uiteengezet, volgens welke alle BMO-aanvragen dienden te worden afgewezen. In het bijzonder luidde overweging 33 van de litigieuze verordening als volgt:

“[Xinyi PV] stelde dat de door preferentiële fiscale behandeling(en) en subsidies genoten voordelen geen significant deel van zijn omzet vertegenwoordigen. Er zij hier aan herinnerd dat dit argument, naast andere argumenten, reeds werd behandeld in de brief [...] van 13 september 2013, waarin de Commissie [Xinyi PV] op de hoogte stelde van haar besluit over de BMO-aanvraag. In het bijzonder werd daarin beklemtoond dat het absolute steunbedrag gedurende het OT met name vanwege de aard van dit voordeel niet relevant is voor de beoordeling of de verstoring ‚van betekenis’ is. Dit argument wordt derhalve afgewezen.”


Procesverloop vóór de hogere voorziening en het bestreden arrest

20. Bij een op 7 augustus 2014 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft Xinyi PV verzocht om nietigverklaring van de litigieuze verordening voor zover deze op haar betrekking heeft. Tot staving van haar beroep voerde zij vier middelen aan. Het eerste middel bestond uit twee onderdelen en betreft schending van artikel 2, lid 7, onder c), derde streepje, van de basisverordening.

21. Bij arrest van 16 maart 2016, Xinyi PV Products (Anhui) Holdings/Commissie (T‑586/14, ECLI:EU:T:2016:154), heeft het Gerecht het eerste onderdeel van dit eerste middel aanvaard, in wezen op grond dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout had gemaakt door aan te nemen dat de verstoring die voortvloeit uit de door de Chinese autoriteiten aan Xinyi PV toegekende belastingvoordelen “nog [voortvloeide] uit het vroegere systeem zonder markteconomie”. Bijgevolg heeft het Gerecht, zonder het tweede onderdeel van dit middel te onderzoeken, de litigieuze verordening nietig verklaard voor zover zij betrekking had op Xinyi PV.

22. Dit arrest is vernietigd door het arrest van het Hof van 28 februari 2018, Commissie/Xinyi PV Products (Anhui) Holdings (C‑301/16 P, ECLI:EU:C:2018:132), op grond dat het Gerecht op verschillende punten blijk had gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van het in artikel 2, lid 7, onder c), derde streepje, van de basisverordening neergelegde criterium inzake verstoringen die “nog voortvloeien uit het vroegere systeem zonder markteconomie”. Het Hof heeft de zaak terugverwezen naar het Gerecht en de beslissing omtrent de kosten aangehouden.

23. Na de terugverwijzing van de zaak naar het Gerecht heeft het Gerecht de procedure hervat. Xinyi PV, de Commissie en GMB hebben hun opmerkingen ingediend over de gevolgen die moeten worden verbonden aan het arrest van 28 februari 2018, Commissie/Xinyi PV Products (Anhui) Holdings (C‑301/16 P, ECLI:EU:C:2018:132) voor de beslechting van het geding, en hebben schriftelijk geantwoord op vragen van het Gerecht. Er werd een nieuwe terechtzitting gehouden.

24. Het Gerecht heeft in het bestreden arrest het tweede onderdeel van het eerste middel van Xinyi PI aanvaard op grond dat de afwijzing door de Commissie van de BMO-aanvraag van deze onderneming berustte op een kennelijke beoordelingsfout met betrekking tot het bestaan van een verstoring van betekenis van de productiekosten en van de financiële situatie van deze onderneming. Daarop heeft het Gerecht de litigieuze verordening nietig verklaard, zonder de drie andere door die onderneming aangevoerde middelen te onderzoeken.


Procedure bij het Hof en conclusies van partijen

25. In haar hogere voorziening in zaak C‑884/19 P verzoekt de Commissie het Hof:

– het bestreden arrest te vernietigen;

– het eerste middel van het beroep in eerste aanleg ongegrond te verklaren;

– de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht voor een uitspraak over het tweede tot en met het vierde middel van het beroep in eerste aanleg, en

– de beslissing omtrent de kosten van de onderhavige procedure en de daarmee verbonden voorafgaande procedures, te weten die in eerste aanleg en die van de eerdere hogere voorziening, aan te houden.

26. In haar hogere voorziening in zaak C‑888/19 P verzoekt GMB het Hof:

– het bestreden arrest te vernietigen;

– het tweede onderdeel van het eerste middel van het beroep in eerste aanleg ongegrond te verklaren;

– de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht voor een uitspraak over de overige middelen van het beroep in eerste aanleg, en

– Xinyi PV te verwijzen in de kosten die zij heeft gemaakt in de onderhavige procedure, de procedure in eerste aanleg en in de procedure van de eerdere hogere voorziening.

27. In haar memorie van antwoord op de twee hogere voorzieningen verzoekt Xinyi PV het Hof:

– de twee hogere voorzieningen af te wijzen, en

– de Commissie en GMB te verwijzen in de kosten.

28. Bij beslissing van de president van het Hof van 11 maart 2020 zijn de zaken C‑884/19 P en C‑888/19 P gevoegd voor de mondelinge behandeling en het arrest.


Hogere voorzieningen

29. Tot staving van hun respectieve hogere voorzieningen voeren de Commissie en GMB elk drie middelen aan, die elkaar grotendeels overlappen. De eerste middelen zijn ontleend aan onjuiste rechtsopvattingen bij de uitlegging van artikel 2, lid 7, onder c), derde streepje, van de basisverordening en de verdeling van de bewijslast. De tweede middelen zijn ontleend aan onjuiste rechtsopvattingen bij de toepassing van deze bepaling. De derde middelen zijn ontleend aan onregelmatigheden in de procedure.

30. De eerste middelen tot staving van de onderhavige hogere voorzieningen moeten eerst worden onderzocht.


Argumenten van partijen

31. Met het eerste middel van de hogere voorziening in zaak C‑884/19 P en het eerste onderdeel van het eerste middel van de hogere voorziening in zaak C‑888/19 P voeren respectievelijk de Commissie en GMB in wezen aan dat het Gerecht in de punten 55 tot en met 61, 67 en 68 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van onjuiste rechtsopvattingen bij de uitlegging van artikel 2, lid 7, onder c), derde streepje, van de basisverordening en, volgens de Commissie, van artikel 2, lid 7, onder b), van deze verordening. Met het tweede onderdeel van het eerste middel van de hogere voorziening in zaak C‑888/19 P verwijt GMB het Gerecht bovendien dat het in de punten 68, 69 en 72 van dat arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot de verdeling van de bewijslast voor de toepassing van artikel 2, lid 7, onder c), derde streepje, van deze verordening.

32. Allereerst betogen de Commissie, met haar eerste middel in hogere voorziening, en GMB, met het eerste onderdeel van haar eerste middel in hogere voorziening, dat het Gerecht bij de uitlegging van artikel 2, lid 7, onder c), derde streepje, van de basisverordening ten onrechte rekening heeft gehouden met de elementen die zijn opgesomd voor de berekening van de normale waarde in artikel 2, leden 1 tot en met 6, van deze verordening, en dat het ten onrechte een verband heeft gelegd tussen de verstoring van betekenis van de financiële situatie van de onderneming en de factoren betreffende de vervaardiging en de verkoop van het betrokken soortgelijke product.

33. In de eerste plaats merken de Commissie en, in wezen, GMB op dat het Gerecht in een op China betrekking hebbend onderzoek de logische volgorde van de stappen voor de vaststelling van de normale waarde ten onrechte heeft omgekeerd. Anders dan het Gerecht heeft aangenomen, is artikel 2, leden 1 tot en met 6, van de basisverordening irrelevant voor de uitlegging van artikel 2, lid 7, onder b) en c), derde streepje, van deze verordening. De toepassing ervan in het kader van een op China betrekking hebbend onderzoek is namelijk het gevolg dat is voldaan aan de criteria van artikel 2, lid 7, onder c), van die verordening, dat macro-economische en micro-economische indicatoren combineert. Van deze criteria vereist enkel het in het eerste deel van artikel 2, lid 7, onder c), eerste streepje, van deze verordening bedoelde criterium een concrete invloed op de prijzen en de kosten.

34. Bovendien heeft het Hof in het arrest van 16 juli 2015, Commissie/Rusal Armenal (C‑21/14 P, ECLI:EU:C:2015:494, punten 47‑50 en 53) reeds geoordeeld dat artikel 2, lid 7, van de basisverordening de uitdrukking is van een eigen benadering van de rechtsorde van de Unie. Er kan dus niet worden vastgesteld dat deze bepaling en artikel 2 van de antidumpingovereenkomst, dat in de rechtsorde van de Unie is omgezet in artikel 2, leden 1 tot en met 6, van de basisverordening, met elkaar overeenstemmen.

35. In de tweede plaats zijn de Commissie en GMB van mening dat het Gerecht in de punten 58 en 59 van het bestreden arrest zijn uitlegging ten onrechte heeft gerechtvaardigd met de lijst van artikel 2, lid 7, onder c), derde streepje, van de basisverordening, die ziet op verstoringen “in het bijzonder met betrekking tot [de] depreciatie van activa, andere afschrijvingen, ruilhandel en betaling middels schuldvergelijking”.

36. Zoals het Gerecht in punt 59 van het bestreden arrest heeft opgemerkt, is deze lijst namelijk louter indicatief.

37. Hoe dan ook wordt volgens de Commissie van de elementen van die lijst enkel ruilhandel genoemd in artikel 2, lid 3, tweede alinea, van de basisverordening, overigens zonder dat ruilhandel een element is dat wordt gebruikt voor de berekening van de normale waarde volgens de in artikel 2, leden 1 tot en met 6, van deze verordening neergelegde methode.

38. In haar memorie van antwoord op de hogere voorziening in zaak C‑884/19 P voegt GMB daaraan toe dat de in de indicatieve lijst opgesomde elementen verwijzen naar factoren die een rechtstreekse invloed hebben op de financiële situatie in plaats van op de productiekosten van een onderneming, zodat deze elementen het verband met artikel 2, leden 1 tot en met 6, van de basisverordening niet konden rechtvaardigen. Bovendien heeft het Gerecht onvoldoende gemotiveerd waarom het deze bepaling en artikel 2, lid 7, onder c), derde streepje, van deze verordening met elkaar in verband heeft gebracht.

39. In de derde plaats zijn de Commissie en GMB van mening dat het Gerecht in de punten 59 tot en met 61 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door het arrest van 19 juli 2012, Raad/Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group (C‑337/09 P, ECLI:EU:C:2012:471, punten 79‑82) naar analogie toe te passen. In dat arrest heeft het Hof enkel het eerste deel van artikel 2, lid 7, onder c), eerste streepje, van de basisverordening uitgelegd. De bewoordingen, het doel en de strekking van deze bepaling verschillen echter van die van artikel 2, lid 7, onder c), derde streepje, van deze verordening.

40. In de vierde plaats merken de Commissie en GMB in wezen op dat de door het Gerecht gegeven uitlegging artikel 2, lid 7, onder c), derde streepje, van de basisverordening gedeeltelijk zijn nuttig effect ontneemt. De Uniewetgever heeft in deze bepaling namelijk twee verschillende criteria vastgesteld, namelijk, ten eerste, het bestaan van verstoringen van betekenis van de productiekosten van een onderneming die een BMO-aanvraag indient en, ten tweede, het bestaan van verstoringen van betekenis van haar financiële situatie. De door het Gerecht gegeven uitlegging komt er echter op neer dat het bestaan van een verstoring van betekenis van de financiële situatie afhankelijk wordt gesteld van het bewijs dat deze verstoring tot een verstoring van betekenis van de productiekosten leidt.

41. De Commissie benadrukt in dit verband dat het criterium betreffende de financiële situatie ruim is en een globale beoordeling omvat die niet noodzakelijkerwijs nauw verband houdt met de productiekosten of de prijzen. De Uniewetgever is er dus van uitgegaan dat, indien er bij de financiële situatie sprake is van verstoringen van betekenis, de onderneming niet onder marktvoorwaarden opereert en haar kosten of prijzen dus onderhevig kunnen zijn aan een globale verstoring. Dat is het geval wanneer de onderneming van belasting is vrijgesteld.

42. In de vijfde plaats is de Commissie van mening dat artikel 2, lid 7, onder c), vierde en vijfde streepje, van de basisverordening haar uitlegging van het derde streepje van deze bepaling bevestigt. De in het vierde en het vijfde streepje bedoelde criteria zijn abstract en vereisen geen beoordeling van de werkelijke invloed op de mogelijkheid om de normale waarde te berekenen op basis van de leden 1 tot en met 6 van dat artikel. Daarnaast leidt de inaanmerkingneming van de “belastingvrijstelling/omzet-ratio” tot ongerechtvaardigde discriminatie tussen de begunstigden van eenzelfde belastingmaatregel.

43. GMB beroept zich ook op de structuur van artikel 2, lid 7, onder c), van de basisverordening om te benadrukken dat de vijf streepjes van deze bepaling specifieke criteria bevatten. Hieruit volgt dat de financiële situatie een factor is die verband houdt met de vervaardiging en de verkoop van het betrokken soortgelijke product.

44. Vervolgens voert GMB met het tweede onderdeel van het eerste middel van de hogere voorziening in zaak C‑888/19 P aan dat het Gerecht in de punten 68, 69 en 72 van dat arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting voor zover het heeft geoordeeld dat de Commissie in haar beslissing tot afwijzing van de BMO-aanvraag van Xinyi PV nader had moeten toelichten welke concrete invloed de verstoringen hadden teweeggebracht op de financiële situatie van die onderneming. Zodoende heeft het Gerecht de bewijslast dat aan de toekenningscriteria voor de BMO was voldaan ten onrechte bij de Commissie gelegd, terwijl deze bewijslast volgens de rechtspraak van het Hof op de partij rust die een BMO-aanvraag indient. Volgens GMB stond het, anders dan in de punten 72 en 73 van het bestreden arrest wordt gesuggereerd, aan Xinyi PV om aan te tonen dat de betrokken preferentiële belastingregelingen geen aanzienlijke verstoringen van haar financiële situatie met zich meebrachten, en was het niet aan de Commissie om het tegendeel aan te tonen, aangezien deze instelling enkel de door Xinyi PV overgelegde bewijselementen diende te beoordelen, hetgeen zij overigens in casu ook heeft gedaan.

45. Xinyi PV betwist al deze argumenten.

46. In de eerste plaats vat Xinyi PV het betoog van de Commissie aldus op dat de in artikel 2, lid 7, onder b), van de basisverordening gebruikte woorden “het betrokken soortgelijke product [...] vervaardigen en verkopen” uitsluitend betrekking hebben op het eerste deel van het eerste BMO-criterium, dat in artikel 2, lid 7, onder c), eerste streepje, van deze verordening is neergelegd. Een dergelijke lezing is echter onverenigbaar met de bewoordingen van artikel 2, lid 7, onder c), derde streepje, van die verordening, dat specifiek betrekking heeft op de productiekosten van het soortgelijke product. Bovendien heeft de Commissie niet toegelicht wat het doel is van de andere vier BMO-criteria, indien deze niet toestaan dat gebruik wordt gemaakt van de in China tijdens het onderzoektijdvak geldende kosten en verkoopprijzen wanneer deze kosten en verkoopprijzen geschikt zijn voor de berekening van de normale waarde. De door de Commissie gegeven uitlegging van deze andere criteria staat los van het doel van artikel 2, lid 7, onder b) en c), van deze verordening.

47. In de tweede plaats is Xinyi PV in wezen van mening dat het Gerecht in de onderhavige zaak terecht een parallel kon trekken met de zaak die heeft geleid tot het arrest van 19 juli 2012, Raad/Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group (C‑337/09 P, ECLI:EU:C:2012:471). In beide zaken hebben de instellingen van de Unie namelijk geweigerd het ter ondersteuning van de BMO-aanvraag ingediende bewijsmateriaal te onderzoeken.

48. Bovendien moet de Commissie, net als bij de toepassing van artikel 2, lid 7, onder c), eerste streepje, van de basisverordening, in het kader van het derde streepje van deze bepaling steeds beoordelen wat de invloed is van de verstoring of de niet-verstoring op de prijzen of de kosten van de producent. Zij mag zich niet beperken tot een abstracte en onnauwkeurige beoordeling.

49. Wat in de derde plaats het argument van de Commissie betreft inzake de nuttige werking van de woorden “financiële situatie” in artikel 2, lid 7, onder c), derde streepje, van de basisverordening, repliceert Xinyi PV dat ofschoon een verstoring van betekenis van de financiële situatie van een onderneming veeleer haar prijzen dan haar kosten beïnvloedt, de door het Gerecht gegeven uitlegging deze woorden hun nuttige werking niet ontneemt.

50. Wat in de vierde plaats artikel 2, lid 7, onder c), vierde en vijfde streepje, van de basisverordening betreft, is het duidelijk dat het voor het vierde streepje van deze bepaling relevante feit dat een onderneming niet aan een faillissementsprocedure wordt onderworpen, haar kosten en prijzen vervalst. Evenzo heeft de eventuele winst, die voor het vijfde streepje van die bepaling relevant is, van een voordeligere wisselkoers dan de marktkoers bij de aankoop of de verkoop van buitenlandse valuta’s, gevolgen voor respectievelijk de kosten en de prijzen van de onderneming.

51. In hun in zaak C‑884/19 P neergelegde memories van repliek en dupliek betogen de Commissie en GMB respectievelijk dat er geen algemene eis bestaat die gemeen is aan de vijf BMO-criteria in de vijf streepjes van artikel 2, lid 7, onder c), van de basisverordening, en die vereist dat een werkelijke verstoring van de productiekosten moet worden aangetoond.

52. In dit verband benadrukt de Commissie met name dat, gelet op de bewoordingen van artikel 2, lid 7, onder b) en c), van de basisverordening, het vereiste dat de betrokken producent het betrokken soortgelijke product op marktvoorwaarden vervaardigt en verkoopt, niet verwijst naar de productiekosten en naar het ontbreken van een werkelijke verstoring van die kosten. De Commissie en GMB zijn in wezen van mening dat dit vereiste dus louter betrekking heeft op de context waarin de producent opereert, terwijl de vijf in artikel 2, lid 7, onder c), van deze verordening genoemde criteria op verschillende aspecten van deze context ingaan. Xinyi PV erkent overigens dat het vierde en het vijfde criterium automatisch een invloed op de kosten impliceren. Volgens de Commissie en GMB moet hetzelfde gelden voor het derde criterium.

53. De Commissie merkt nog op dat geen andere uitlegging kan worden afgeleid uit het doel van artikel 2, lid 7, van de basisverordening, dat beoogt te vermijden dat rekening wordt gehouden met prijzen en kosten in landen zonder markteconomie, aangezien deze parameters daar niet het normale eindresultaat zijn van markteconomische factoren. Het gaat dus om een inleidende bepaling, terwijl de criteria van artikel 2, lid 7, onder c), van die verordening ertoe strekken te bepalen of een onderneming die een BMO-aanvraag indient, uitsluitend aan de normale marktwetten is onderworpen. Deze inleidende aard wordt verstoord indien, zoals het Gerecht heeft gedaan, voor al deze criteria als voorwaarde wordt gesteld dat voor elk specifiek product dat door de onderneming voor elk onderzoektijdvak werd geproduceerd en uitgevoerd, een werkelijke invloed op de productiekosten wordt aangetoond.

54. GMB voegt daaraan toe dat de besluitpraktijk van de Commissie bevestigt dat het mogelijk is de BMO op grond van artikel 2, lid 7, onder c), derde streepje, van de basisverordening te weigeren wegens verstoringen die enkel van invloed zijn op de financiële situatie van de betrokken marktdeelnemer, bijvoorbeeld wanneer er sprake is van een preferentiële belastingregeling. Bovendien blijkt uit de rechtspraak van het Gerecht dat artikel 2, leden 1 tot en met 6, en artikel 2, lid 7, van deze verordening twee onderscheiden reeksen bepalingen vormen.


Beoordeling door het Hof


Opmerkingen vooraf

55. Artikel 2, lid 7, van de basisverordening, dat een uitwerking is van wat in overweging 6 van die verordening is opgenomen, voert een bijzondere regeling in met gedetailleerde regels voor de berekening van de normale waarde voor invoer uit landen die geen markteconomie hebben (zie naar analogie arrest van 16 juli 2015, Commissie/Rusal Armenal, C‑21/14 P, ECLI:EU:C:2015:494, punt 47).

56. Zo wordt volgens artikel 2, lid 7, onder a), van de basisverordening, in afwijking van het bepaalde in artikel 2, leden 1 tot en met 6, van die verordening, bij invoer uit landen zonder markteconomie de normale waarde in beginsel vastgesteld aan de hand van de prijs of de berekende waarde in een derde land met een markteconomie, dat wil zeggen volgens de methode van het referentieland. Deze bepaling heeft aldus tot doel te voorkomen dat er rekening wordt gehouden met prijzen en kosten in landen zonder markteconomie, omdat deze parameters aldaar niet het normale eindresultaat van markteconomische factoren zijn [arrest van 28 februari 2018, Commissie/Xinyi PV Products (Anhui) Holdings, C‑301/16 P, ECLI:EU:C:2018:132, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

57. Volgens artikel 2, lid 7, onder b), van de basisverordening wordt bij antidumpingonderzoeken betreffende de invoer uit onder meer China de normale waarde echter vastgesteld overeenkomstig artikel 2, leden 1 tot en met 6, van deze verordening, en dus niet volgens de methode van het referentieland, indien op basis van naar behoren met bewijsmateriaal gestaafde verzoeken van een of meer producenten op wie het onderzoek betrekking heeft, en overeenkomstig de in artikel 2, lid 7, onder c), van die verordening vermelde criteria en procedures, wordt aangetoond dat deze producent of producenten het betrokken soortgelijke product op marktvoorwaarden vervaardigen en verkopen [arrest van 28 februari 2018, Commissie/Xinyi PV Products (Anhui) Holdings, C‑301/16 P, ECLI:EU:C:2018:132, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

58. Zoals blijkt uit de verschillende verordeningen waaruit artikel 2, lid 7, onder b), van de basisverordening voortkomt, is deze regeling erop gericht, de op marktvoorwaarden opererende producenten in met name China de mogelijkheid te bieden een behandeling te krijgen die overeenstemt met hun individuele situatie veeleer dan met de situatie in het gehele land waarin zij zijn gevestigd [arrest van 28 februari 2018, Commissie/Xinyi PV Products (Anhui) Holdings, C‑301/16 P, ECLI:EU:C:2018:132, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

59. Bijgevolg rust de bewijslast op de producent die op grond van artikel 2, lid 7, onder b), van de basisverordening voor een BMO in aanmerking wenst te komen. Artikel 2, lid 7, onder c), eerste alinea, bepaalt in dit verband dat het verzoek van een dergelijke producent voldoende bewijs moet bevatten – zoals in deze bepaling gespecificeerd – van het feit dat hij op marktvoorwaarden opereert. De instellingen van de Unie hoeven derhalve niet te bewijzen dat de producent niet voldoet aan de criteria om voor deze behandeling in aanmerking te komen. Wel dienen deze instellingen te beoordelen of het door de betrokken producent geleverde bewijs volstaat om aan te tonen dat is voldaan aan de in artikel 2, lid 7, onder c), eerste alinea, van de basisverordening gestelde criteria om hem BMO te kunnen verlenen, en staat het aan de rechter van de Unie om na te gaan of die beoordeling niet op een kennelijke onjuistheid berust [zie in die zin arresten van 2 februari 2012, Brosmann Footwear (HK) e.a./Raad, C‑249/10 P, ECLI:EU:C:2012:53, punt 32, en 28 februari 2018, Commissie/Xinyi PV Products (Anhui) Holdings, C‑301/16 P, ECLI:EU:C:2018:132, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

60. In casu staat vast dat de BMO-aanvraag van Xinyi PV is afgewezen op de enkele grond dat deze onderneming niet had aangetoond dat zij voldeed aan het in artikel 2, lid 7, onder c), derde streepje, van de basisverordening neergelegde BMO-criterium.

61. Ingevolge deze bepaling moet de betrokken producent voldoende bewijs overleggen van het feit dat zijn productiekosten en financiële situatie niet onderhevig zijn aan verstoringen van betekenis die nog voortvloeien uit het vroegere systeem zonder markteconomie, in het bijzonder met betrekking tot de depreciatie van activa, andere afschrijvingen, ruilhandel en betaling middels schuldvergelijking.

62. Uit de bewoordingen van deze bepaling blijkt dat in die bepaling twee cumulatieve voorwaarden worden gesteld, namelijk dat er sprake is van een verstoring van betekenis met betrekking tot de productiekosten en de financiële situatie van de betrokken onderneming en dat die verstoring nog voortvloeit uit het vroegere systeem zonder markteconomie [arrest van 28 februari 2018, Commissie/Xinyi PV Products (Anhui) Holdings, C‑301/16 P, ECLI:EU:C:2018:132, punt 70].

63. Het bestreden arrest heeft enkel betrekking op het eerste criterium, aangezien het Gerecht heeft geoordeeld dat de Commissie op dit punt een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt.

64. Dienaangaande heeft het Gerecht in punt 55 van het bestreden arrest geoordeeld dat, gelet op de bewoordingen van artikel 2, lid 7, onder b), van de basisverordening, de in artikel 2, lid 7, onder c), van deze verordening genoemde criteria betrekking hebben op de vervaardiging en de verkoop van het betrokken soortgelijke product. Van oordeel dat deze precisering past binnen de context van artikel 2 van die verordening, waarin de regels voor de berekening van de normale waarde zijn vastgesteld, heeft het Gerecht in punt 57 van het bestreden arrest geoordeeld dat het geheel van de criteria van artikel 2, lid 7, onder c), van deze verordening “de wil [weerspiegelt] om na te gaan of de marktdeelnemer die als een marktgerichte onderneming wenst te worden behandeld, wat de productie en de verkoop van het betrokken soortgelijke product betreft, opereert in overeenstemming met de beginselen die een berekening van de normale waarde mogelijk maken.”

65. In die context heeft het Gerecht in de punten 58 tot en met 61 van het bestreden arrest artikel 2, lid 7, onder c), derde streepje, van de basisverordening aldus uitgelegd dat de Commissie met betrekking tot omstandigheden of maatregelen die de financiële situatie van de onderneming in het algemeen betreffen, nog aan de hand van de tijdens de administratieve procedure overgelegde elementen moet nagaan of die omstandigheden of maatregelen daadwerkelijk de oorzaak zijn van een verstoring van betekenis van de factoren die bepalend zijn voor de vervaardiging en de verkoop van het betrokken soortgelijke product.

66. In casu heeft het Gerecht in de punten 66 tot en met 72 van het bestreden arrest in wezen geoordeeld dat de Commissie zich niet kon baseren op het enkele belastingvoordeel dat Xinyi PV genoot en op het feit dat dit voordeel kapitaalinvesteerders kon aantrekken, om vast te stellen dat niet was voldaan aan het derde BMO-criterium. Daartoe heeft het in punt 67 van dat arrest opgemerkt dat die motieven hoogstens zien op de financiële situatie van die onderneming vanuit een zeer abstract oogpunt, zonder enig verband met de elementen die expliciet zijn vermeld in artikel 2, lid 7, onder c), derde streepje, van de basisverordening of met andere elementen inzake de vervaardiging en de verkoop van het betrokken soortgelijke product, waarvan de uit het bestreden voordeel voortkomende verstoring van betekenis de mogelijkheid om de normale waarde correct te berekenen overeenkomstig artikel 2, leden 1 tot en met 6, van de basisverordening, op losse schroeven zou zetten.

67. Uit die punten volgt dat het Gerecht artikel 2, lid 7, onder c), derde streepje, van de basisverordening in wezen aldus heeft uitgelegd dat het bestaan van een verstoring van betekenis van de algemene financiële situatie van de betrokken producent slechts kan leiden tot afwijzing door de Commissie van een BMO-verzoek van deze producent indien deze verstoring de productie of de verkoop van het betrokken soortgelijke product beïnvloedt, hetgeen de Commissie dient te beoordelen.

68. Met het eerste middel van de hogere voorziening in zaak C‑884/19 P en het eerste onderdeel van het eerste middel van de hogere voorziening in zaak C‑888/19 P betwisten de Commissie en GMB deze uitlegging, die volgens hen op verschillende onjuiste rechtsopvattingen berust. Met het tweede onderdeel van het eerste middel van de hogere voorziening in laatstgenoemde zaak verwijt GMB het Gerecht eveneens dat het de bewijslast ten onrechte heeft omgekeerd.

69. Deze twee stellingen moeten bijgevolg achtereenvolgens worden onderzocht.


Gestelde onjuiste rechtsopvattingen betreffende de uitlegging van artikel 2, lid 7, onder c), derde streepje, van de basisverordening

70. Volgens vaste rechtspraak moet bij de uitlegging van een bepaling van het Unierecht niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt (arrest van 12 september 2019, Commissie/Kolachi Raj Industrial, C‑709/17 P, ECLI:EU:C:2019:717, punt 82 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

71. In het licht van deze rechtspraak moet artikel 2, lid 7, onder c), derde streepje, van de basisverordening, waarin het derde BMO-criterium is geformuleerd, en meer in het bijzonder de voorwaarde inzake het bestaan van een verstoring van betekenis van de productiekosten en de financiële situatie van de betrokken onderneming, worden uitgelegd.

72. Wat in de eerste plaats de letterlijke uitlegging van deze voorwaarde betreft, moet eraan worden herinnerd dat, zoals blijkt uit artikel 2, lid 7, onder c), derde streepje, van de basisverordening en punt 61 van het onderhavige arrest, de betrokken producent voldoende bewijs moet overleggen om aan te tonen dat zijn “productiekosten en financiële situatie [...] niet onderhevig zijn aan verstoringen van betekenis”.

73. Het gebruik van het voegwoord “en” impliceert ondubbelzinnig dat deze producent moet aantonen dat er geen sprake is van een verstoring van betekenis van zowel zijn productiekosten als zijn financiële situatie. Deze voorwaarde berust dus op twee cumulatieve en onderscheiden subvoorwaarden.

74. Dit betekent dat de BMO-aanvraag niet kan worden goedgekeurd indien niet is voldaan aan een van deze subvoorwaarden, of het nu gaat om de subvoorwaarde dat de productiekosten van de betrokken producent niet onderhevig zijn aan een verstoring van betekenis die nog voortvloeit uit het vroegere systeem zonder markteconomie, dan wel de subvoorwaarde dat diens financiële situatie niet onderhevig is aan een verstoring van betekenis.

75. Door de mogelijkheid om een BMO-aanvraag af te wijzen op grond van het bestaan van een verstoring van betekenis van de financiële situatie van de betrokken producent in de zin van artikel 2, lid 7, onder c), derde streepje, van de basisverordening, afhankelijk te stellen van de vaststelling dat deze verstoring de vervaardiging en de verkoop van het betrokken soortgelijke product beïnvloedt, haalt de uitlegging van het Gerecht, zoals uiteengezet in de punten 64 tot en met 67 van het onderhavige arrest, die cumulatieve en onderscheiden subvoorwaarden door elkaar en maakt zij de verwijzing naar de verstoring van betekenis van de financiële situatie van de betrokken producent irrelevant.

76. Aan deze uitlegging wordt niet afgedaan door de omstandigheid dat deze bepaling een lijst bevat van parameters die kunnen leiden tot verstoringen die binnen de werkingssfeer ervan vallen, “in het bijzonder met betrekking tot [de] depreciatie van activa, andere afschrijvingen, ruilhandel en betaling middels schuldvergelijking”.

77. Afgezien van het feit dat, zoals het Gerecht in punt 59 van het bestreden arrest terecht heeft opgemerkt, uit het gebruik van de bijwoordelijke bepaling “in het bijzonder” blijkt dat deze lijst louter indicatief is, legt die lijst namelijk geen uitdrukkelijk verband tussen de daarin genoemde parameters en de factoren die in aanmerking worden genomen voor de berekening van de normale waarde op grond van artikel 2, leden 1 tot en met 6, van de basisverordening.

78. Hieruit volgt dat artikel 2, lid 7, onder c), derde streepje, van de basisverordening, gelet op de bewoordingen ervan, geen enkele aanwijzing bevat die de beoordeling van het bestaan van een verstoring van betekenis van de financiële situatie van de betrokken producent in verband brengt met zijn productiekosten of met de factoren die relevant zijn voor de vaststelling van de normale waarde overeenkomstig artikel 2, leden 1 tot en met 6, van die verordening.

79. Deze bewoordingen wekken integendeel de indruk dat het derde BMO-criterium ziet op de financiële situatie van de betrokken producent in ruime zin en niet noodzakelijkerwijs nauw verband houdt met de productiekosten of de prijzen.

80. Zoals de Commissie en GMB in wezen betogen, is de uitlegging van het Gerecht derhalve in strijd met de duidelijke bewoordingen van artikel 2, lid 7, onder c), derde streepje, van de basisverordening.

81. In de tweede plaats weerleggen ook de context en de algemene opzet van artikel 2, lid 7, onder c), derde streepje, van de basisverordening de door het Gerecht gegeven uitlegging en bevestigen zij de uitlegging die is uiteengezet in punt 79 van het onderhavige arrest.

82. Wat ten eerste de nauwe band betreft die het Gerecht heeft gelegd tussen deze bepaling en artikel 2, leden 1 tot en met 6, van de basisverordening, zij eraan herinnerd dat volgens de in de punten 55 tot en met 57 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak artikel 2, lid 7, van deze verordening voorziet in een bijzondere regeling die afwijkt van de algemene regels voor de berekening van de normale waarde, die zijn neergelegd in artikel 2, leden 1 tot en met 6, van deze verordening. Deze bijzondere regeling is van toepassing op de invoer uit landen zonder markteconomie.

83. Deze bijzondere regeling is overeenkomstig artikel 2, lid 7, onder a), van de basisverordening in beginsel gebaseerd op de methode van het referentieland, die overeenkomstig artikel 2, lid 7, onder b) en c), van die verordening standaard van toepassing blijft, en dit ook in antidumpingonderzoeken betreffende de invoer uit met name China. Slechts wanneer een Chinese producent rechtens genoegzaam aantoont dat hij aan alle vijf criteria van artikel 2, lid 7, onder c), van die verordening voldoet, zal deze methode niet op hem worden toegepast en is de Commissie verplicht om de normale waarde voor deze producent te berekenen volgens de voor invoer uit landen met een markteconomie geldende methode van artikel 2, leden 1 tot en met 6, van deze verordening [zie in die zin arrest van 28 februari 2018, Commissie/Xinyi PV Products (Anhui) Holdings, C‑301/16 P, ECLI:EU:C:2018:132, punt 80].

84. Bij een antidumpingonderzoek betreffende de invoer uit China veronderstelt de toepassing van de algemene regels van artikel 2, leden 1 tot en met 6, van de basisverordening derhalve dat aan alle criteria van artikel 2, lid 7, onder b) en c), van deze verordening is voldaan.

85. Door in de punten 57 en 61 van het bestreden arrest de toepassing van artikel 2, lid 7, onder c), van de basisverordening afhankelijk te stellen van een analyse op het niveau van de betrokken producent om na te gaan of deze laatste handelt in overeenstemming met beginselen die een berekening van de normale waarde mogelijk maken, dan wel of de toepassing van deze algemene regels tot kunstmatige resultaten zou leiden, heeft het Gerecht de regelingen van respectievelijk artikel 2, leden 1 tot en met 6, en artikel 2, lid 7, van de basisverordening door elkaar gehaald en zodoende de algemene opzet van deze bepalingen onjuist beoordeeld.

86. Bovendien kan een dergelijke uitlegging, anders dan het Gerecht in punt 61 van het bestreden arrest heeft geoordeeld, evenmin worden gebaseerd op een analogie met punt 82 van het arrest van 19 juli 2012, Raad/Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group (C‑337/09 P, ECLI:EU:C:2012:471), waarin het Hof met betrekking tot artikel 2, lid 7, onder c), eerste streepje, van de basisverordening, dat het eerste BMO-criterium bevat, heeft geoordeeld dat de vraag of een staatsinmenging in de besluiten van de betrokken producent inzake de prijzen en de kosten van productiemiddelen van betekenis is, moet worden beoordeeld tegen de achtergrond van het doel van deze bepaling, die erop is gericht te verzekeren dat de producent op marktvoorwaarden opereert, en met name dat de kosten die hij dient te dragen en de prijzen die hij toepast, het resultaat van het vrije spel van de marktkrachten zijn.

87. In tegenstelling tot het derde BMO-criterium, dat in de onderhavige zaken aan de orde is, ziet het eerste BMO-criterium, dat is neergelegd in artikel 2, lid 7, onder c), eerste streepje, van de basisverordening, uitdrukkelijk op besluiten van de producenten inzake de prijzen en de kosten van productiemiddelen (zie in die zin arrest van 19 juli 2012, Raad/Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group, C‑337/09 P, ECLI:EU:C:2012:471, punt 79). Hoe dan ook heeft het Hof in het arrest van 19 juli 2012, Raad/Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group (C‑337/09 P, ECLI:EU:C:2012:471), geen rechtstreeks verband vastgesteld tussen de in artikel 2, lid 7, onder c), van de basisverordening neergelegde BMO-criteria en artikel 2, leden 1 tot en met 6, van die verordening.

88. Ten tweede is het juist dat, zoals het Gerecht in punt 54 van het bestreden arrest heeft opgemerkt, uit artikel 2, lid 7, onder b), van de basisverordening voortvloeit dat de BMO-aanvraag wordt goedgekeurd indien op grond van met bewijsmateriaal gestaafde verzoeken van de betrokken producent en overeenkomstig de criteria en procedures van artikel 2, lid 7, onder c), van deze verordening, wordt aangetoond dat “deze producent [...] het betrokken soortgelijke product op marktvoorwaarden [vervaardigt] en [verkoopt]”.

89. Anders dan het Gerecht in de punten 55 en 57 van het bestreden arrest heeft geoordeeld, kan daaruit echter niet worden afgeleid dat alle vijf criteria van artikel 2, lid 7, onder c), van de basisverordening betrekking hebben op de vervaardiging en de verkoop van het betrokken soortgelijke product, zodat het derde streepje van deze bepaling zou vereisen dat, zoals in punt 60 van dat arrest wordt gesuggereerd, de Commissie bij maatregelen die betrekking hebben op de financiële situatie van de onderneming in het algemeen nog moet beoordelen of die maatregelen daadwerkelijk een verstoring van betekenis veroorzaken die gevolgen heeft voor de productie of de verkoop van het betrokken soortgelijke product.

90. Niets in de structuur van artikel 2, lid 7, onder c), van de basisverordening wijst er namelijk op dat elk van de vijf in deze bepaling genoemde criteria expliciet moet worden beoordeeld aan de hand van de factoren die rechtstreeks van invloed zijn op de vervaardiging en de verkoop van het betrokken soortgelijke product. Zoals de advocaat-generaal in punt 67 van zijn conclusie heeft opgemerkt, omvatten die criteria, bijvoorbeeld in het vierde en het vijfde streepje van die bepaling, criteria betreffende de onderwerping aan faillissements- en eigendomswetten en de omrekening van munteenheden. Deze criteria houden per definitie geen rechtstreeks verband met de vervaardiging en de verkoop van het betrokken soortgelijke product, ook al mag worden aangenomen dat deze factoren indirect gevolgen kunnen hebben voor de kosten of de prijzen van de betrokken producent, zoals overigens alle partijen in de onderhavige hogere voorzieningen erkennen.

91. Op overeenkomstige wijze moet, zoals de advocaat-generaal in punt 68 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, het criterium van het bestaan van een verstoring van betekenis van de financiële situatie van de betrokken producent, gelet op de algemene bewoordingen ervan en de algemene opzet van artikel 2, lid 7, onder c), van de basisverordening, aldus worden opgevat dat het in ruime zin doelt op alle maatregelen, ook al zijn zij van algemene aard, zoals preferentiële belastingregelingen, die leiden tot een verstoring van betekenis van de financiële situatie van die producent. Dit geldt des te meer aangezien bij dergelijke maatregelen mag worden vermoed dat zij de kosten en de prijzen van die producent kunnen vervalsen, onverminderd de mogelijkheid voor de betrokken producent om het tegenbewijs te leveren.

92. In de derde plaats is een dergelijke uitlegging ook in overeenstemming met het doel van de bij artikel 2, lid 7, van de basisverordening ingevoerde bijzondere regeling, die in de punten 56 en 58 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht.

93. Deze bepaling heeft namelijk tot doel te voorkomen dat er rekening wordt gehouden met prijzen en kosten in landen zonder markteconomie, aangezien deze parameters aldaar niet het normale eindresultaat zijn van markteconomische factoren, en dit, zoals de advocaat-generaal in punt 69 van zijn conclusie terecht heeft opgemerkt, ongeacht of de invloed die door de maatregelen die de parameters van een markteconomie wijzigen wordt uitgeoefend op de prijzen en de kosten van het betrokken soortgelijke product, rechtstreeks of indirect is.

94. Uit het voorgaande volgt dat de uitlegging die het Gerecht aan artikel 2, lid 7, onder c), derde streepje, van de basisverordening heeft gegeven, blijk geeft van onjuiste rechtsopvattingen voor zover zij in strijd is met de duidelijke bewoordingen van deze bepaling en voorbijgaat aan de regelgevingscontext, de algemene opzet en het doel van die bepaling.

95. Derhalve moeten het eerste middel van de hogere voorziening in zaak C‑884/19 P en het eerste onderdeel van het eerste middel van de hogere voorziening in zaak C‑888/19 P worden aanvaard.


Gestelde onjuiste rechtsopvatting betreffende de verdeling van de bewijslast

96. Met het tweede onderdeel van het eerste middel van haar hogere voorziening verwijt GMB het Gerecht dat het blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot de verdeling van de bewijslast dat voldaan is aan het derde BMO-criterium.

97. In dit verband moet erop worden gewezen dat het Gerecht in punt 60 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat wat de maatregelen betreft die betrekking hebben op de financiële situatie van de betrokken producent in het algemeen, het aan de Commissie staat om aan de hand van de tijdens de administratieve procedure aangedragen elementen te beoordelen of deze maatregelen daadwerkelijk de oorzaak zijn van een verstoring van die situatie met betrekking tot de productie of de verkoop van het betrokken soortgelijke product.

98. Daardoor legt het Gerecht de bewijslast op de Commissie om aan te tonen dat een verstoring van betekenis van de financiële situatie van de betrokken producent van invloed is op de productie of de verkoop van het betrokken soortgelijke product.

99. Volgens de in punt 59 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak rust de bewijslast dat aan alle criteria van artikel 2, lid 7, onder c), van de basisverordening is voldaan echter op de producent die op grond van artikel 2, lid 7, onder b), van die verordening een BMO-aanvraag indient. Het staat niet aan de Commissie om te bewijzen dat de producent niet voldoet aan de BMO-criteria, maar om te beoordelen of de door de betrokken producent verstrekte gegevens volstaan om aan te tonen dat aan de criteria van artikel 2, lid 7, onder c), is voldaan om zijn BMO-aanvraag goed te keuren.

100. Bijgevolg heeft het Gerecht de bewijslast ten onrechte omgekeerd, zodat ook het tweede onderdeel van het eerste middel van de hogere voorziening in zaak C‑888/19 P moet worden aanvaard.

101. Aangezien de eerste middelen van de hogere voorzieningen gegrond zijn, moet het bestreden arrest worden vernietigd, zonder dat de andere ter ondersteuning van de onderhavige hogere voorzieningen aangevoerde middelen hoeven te worden onderzocht.


Geding in eerste aanleg

102. Wanneer de beslissing van het Gerecht wordt vernietigd, kan het Hof op grond van artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie de zaak zelf afdoen wanneer deze in staat van wijzen is.

103. In casu heeft Xinyi PV ter ondersteuning van haar beroep vier middelen aangevoerd, ontleend aan, ten eerste, schending van artikel 2, lid 7, onder c), derde streepje, van de basisverordening, ten tweede, schending van artikel 2, lid 10, onder i), van deze verordening, ten derde, schending van artikel 2, leden 8 en 9, van deze verordening en, ten vierde, schendingen van de rechten van de verdediging.

104. Gelet op met name de omstandigheid dat het eerste middel contradictoir is behandeld voor het Gerecht en het onderzoek ervan niet vereist dat enige aanvullende maatregel tot organisatie van de procesgang of van instructie van het dossier wordt vastgesteld, is het Hof van oordeel dat het beroep wat dit middel betreft in staat van wijzen is en dat het dit zelf dient af te doen (zie in die zin arresten van 8 september 2020, Commissie en Raad/Carreras Sequeros e.a., C‑119/19 P en C‑126/19 P, ECLI:EU:C:2020:676, punt 130, en 16 september 2021, Commissie/België en Magnetrol International, C‑337/19 P, ECLI:EU:C:2021:741, punt 158).


Schending van artikel 2, lid 7, onder c), derde streepje, van de basisverordening

105. Met dit eerste middel verwijt Xinyi PV de Commissie dat zij artikel 2, lid 7, onder c), derde streepje, van de basisverordening heeft geschonden.

106. In dit verband zij eraan herinnerd dat, zoals volgt uit de punten 61 en 62 van het onderhavige arrest, de betrokken producent overeenkomstig artikel 2, lid 7, onder c), derde streepje, van de basisverordening voldoende bewijs moet overleggen van het feit dat zijn productiekosten en financiële situatie niet onderhevig zijn aan verstoringen van betekenis die nog voortvloeien uit het vroegere systeem zonder markteconomie. In deze bepaling worden dus twee cumulatieve voorwaarden gesteld, namelijk dat er sprake is van een verstoring van betekenis met betrekking tot de productiekosten en de financiële situatie van de betrokken onderneming en dat die verstoring nog voortvloeit uit het vroegere systeem zonder markteconomie.

107. Met het eerste onderdeel van haar eerste middel voert Xinyi PV aan dat de litigieuze verordening onwettig is omdat de Commissie daarin heeft aangenomen dat er bij de belastingvoordelen die zij heeft genoten sprake was van verstoringen die nog voortvloeiden uit het systeem zonder markteconomie in de zin van artikel 2, lid 7, onder c), derde streepje, van de basisverordening.

108. In casu heeft de Commissie in de brief van 13 september 2013 in wezen gesteld dat het stelsel van inkomstenbelasting – waaronder de betrokken belastingvoordelen vallen –, dat bepaalde vennootschappen of bepaalde door de Chinese regering als strategisch aangemerkte economische sectoren bevoordeelt, impliceert dat dit stelsel niet voortvloeit uit een markteconomie, maar nog grotendeels uit staatsplanning.

109. In dit verband zij eraan herinnerd dat volgens de rechtspraak van het Hof artikel 2, lid 7, onder c), van de basisverordening in die zin moet worden begrepen dat het de producent de verplichting oplegt, rechtens genoegzaam te bewijzen dat zijn productiekosten en zijn financiële situatie niet onderhevig zijn aan verstoringen van betekenis die nog voortvloeien uit het vroegere systeem zonder markteconomie, ongeacht of het gaat om een systeem met staatshandel dan wel om een systeem dat in bepaalde sectoren al op weg is naar een markteconomie [arrest van 28 februari 2018, Commissie/Xinyi PV Products (Anhui) Holdings, C‑301/16 P, ECLI:EU:C:2018:132, punten 85 en 95].

110. Gelet op de bewijslast die op de producent rust, volstaat bovendien het feit dat een maatregel, die bestaat in het verlenen van belastingvoordelen voor buitenlandse investeringen in sectoren die van strategisch belang worden geacht – zoals de hightechsector –, verband houdt met verschillende vijfjarenplannen die in China ten uitvoer worden gelegd, om ervan uit te gaan dat deze maatregel een verstoring vormt “die nog voortvloeit uit het vroegere systeem zonder markteconomie” in de zin van die bepaling. Zelfs al zouden de Chinese vijfjarenplannen voortaan niet meer voor alle sectoren van de economie productiedoelen voorschrijven in tegenstelling tot wat het geval was toen de Volksrepubliek China nog een land met staatshandel was, neemt dit immers niet weg dat het algemeen bekend is dat deze plannen, zelfs na de hervormingen die het Chinese economische systeem heeft ondergaan, nog een fundamentele rol spelen bij de organisatie van deze economie, omdat zij voor een groot aantal sectoren nauwkeurige doelstellingen bevatten die verbindend zijn voor alle regeringsniveaus [zie in die zin arrest van 28 februari 2018, Commissie/Xinyi PV Products (Anhui) Holdings, C‑301/16 P, ECLI:EU:C:2018:132, punten 94 en 95].

111. In casu wordt niet betwist dat de betrokken belastingvoordelen in verband kunnen worden gebracht met verschillende plannen die in China ten uitvoer worden gelegd, en dat dit land, ondanks de hervormingen van zijn economisch model, nog altijd in beginsel als een land zonder markteconomie wordt beschouwd, zoals uit de regeling in artikel 2, lid 7, onder b) en c), van de basisverordening blijkt, zodat de context waarin deze belastingvoordelen worden verleend, fundamenteel verschilt van die waarin eventueel soortgelijke maatregelen in landen met een markteconomie werken [zie in die zin arrest van 28 februari 2018, Commissie/Xinyi PV Products (Anhui) Holdings, C‑301/16 P, ECLI:EU:C:2018:132, punt 104].

112. Hieruit volgt dat de Commissie er in casu terecht van mocht uitgaan dat de betrokken maatregelen, bestaande in belastingvoordelen waarmee uitvoering werd gegeven aan een vijfjarenplan, dat een kenmerkend element is van planeconomieën en van fundamenteel belang is in de Chinese inrichting van de economie, nog voortvloeiden uit het vroegere systeem zonder markteconomie.

113. Aan deze beoordeling wordt niet afgedaan door de argumenten die Xinyi PV ontleent aan een vergelijking van de in casu aan de orde zijnde belastingvoordelen met de praktijk van de Commissie op het gebied van staatssteun.

114. Wat de lidstaten van de Unie betreft, zij er immers aan herinnerd dat dergelijke belastingvoordelen in beginsel onverenigbaar met de interne markt zijn en dus verboden zijn indien zij kunnen worden aangemerkt als “staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, waarvoor aan de vier in die bepaling gestelde voorwaarden moet worden voldaan [zie in die zin arrest van 28 februari 2018, Commissie/Xinyi PV Products (Anhui) Holdings, C‑301/16 P, ECLI:EU:C:2018:132, punt 105].

115. Bijgevolg moet het eerste onderdeel van het eerste middel ongegrond worden verklaard.

116. Met het tweede onderdeel van haar eerste middel voert Xinyi PV aan dat de Commissie hoe dan ook de feiten kennelijk onjuist heeft beoordeeld en het recht onjuist heeft toegepast door te stellen dat de verstoringen van haar productiekosten en financiële situatie van betekenis waren in de zin van artikel 2, lid 7, onder c), derde streepje, van de basisverordening.

117. In dit verband zij er ten eerste aan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof dat op het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek, en met name ter zake van beschermende handelsmaatregelen, de instellingen van de Unie over een ruime beoordelingsvrijheid beschikken wegens de ingewikkeldheid van de economische, politieke en juridische situaties die zij moeten onderzoeken. Bij het rechterlijk toezicht op een dergelijke beoordeling dient dan ook alleen te worden nagegaan of de procedureregels in acht zijn genomen, of de feiten op grond waarvan de betwiste keuze is gemaakt juist zijn vastgesteld, en of er geen sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling van deze feiten dan wel van misbruik van bevoegdheid [arresten van 16 februari 2012, Raad en Commissie/Interpipe Niko Tube en Interpipe NTRP, C‑191/09 P en C‑200/09 P, ECLI:EU:C:2012:78, punt 63, en 11 september 2014, Gem-Year Industrial en Jinn-Well Auto-Parts (Zhejiang)/Raad, C‑602/12 P, niet gepubliceerd, ECLI:EU:C:2014:2203, punt 48].

118. Ten tweede blijkt uit de punten 79, 91 en 92 van het onderhavige arrest dat, gelet op de bewoordingen, de context, de algemene opzet en het doel van artikel 2, lid 7, onder c), derde streepje, van de basisverordening, het criterium van een verstoring van betekenis van de financiële situatie van de betrokken producent moet worden opgevat dat het in ruime zin doelt op alle maatregelen, ook al zijn zij van algemene aard, die een verstoring van betekenis van de financiële situatie van die producent met zich meebrengen.

119. Zoals blijkt uit de brieven van 22 augustus en 13 september 2013 waarnaar in de punten 12, 14 en 15 van het onderhavige arrest wordt verwezen, heeft de Commissie haar conclusie dat Xinyi PV er niet in was geslaagd aan te tonen dat haar financiële situatie niet onderhevig was aan verstoringen van betekenis, in casu gebaseerd op de vaststelling dat zij genoot van twee preferentiële belastingregelingen. Ten eerste kunnen ondernemingen met buitenlands kapitaal in het kader van het programma “2 Free 3 Halve” gedurende twee jaar in aanmerking komen voor een algehele belastingvrijstelling (0 %), en in de drie daaropvolgende jaren voor een belastingtarief van 12,5 % in plaats van het gebruikelijke belastingtarief van 25 %. Ten tweede is een onderneming bij de toepassing van de belastingregeling voor hightechbedrijven onderworpen aan een verlaagd belastingtarief van 15 % in plaats van het gebruikelijke tarief van 25 %. Volgens de Commissie beïnvloedt de toepassing van deze belastingregelingen het bedrag van de winst vóór belasting dat de onderneming moet behalen om investeerders aan te trekken, en leidt de combinatie van deze regelingen tot de toepassing van een aanzienlijk lager belastingtarief dan het normale tarief, dat met name de doelstelling kan nastreven om kapitaal tegen verlaagde tarieven aan te trekken en aldus de financiële en economische situatie van de onderneming in haar geheel kan beïnvloeden.

120. In dit verband moet worden vastgesteld, zoals de advocaat-generaal dat in punt 84 van zijn conclusie heeft gedaan en zoals de Commissie heeft opgemerkt, dat kapitaal een van de productiemiddelen van een onderneming is, zodat maatregelen die van invloed zijn op de kosten ervan per definitie tot verstoringen van betekenis van haar financiële situatie kunnen leiden. Dit geldt met name wanneer voor de betrokken producent preferentiële belastingregelingen gelden.

121. Geen van de argumenten die zijn aangevoerd door Xinyi PV, op wie de bewijslast overeenkomstig de in punt 59 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak rustte, kan aantonen dat haar financiële situatie, ondanks deze preferentiële belastingregelingen, niet onderhevig was aan een verstoring van betekenis.

122. Ten eerste stelt Xinyi PV dat de betrokken fiscale stimulansen slechts 1,34 % van haar totale productiekosten en 1,14 % van haar omzet in het onderzoektijdvak vertegenwoordigden. Evenwel moet worden opgemerkt dat deze partij nog steeds niet uitlegt hoe haar productiekosten en omzet het relevante analytische kader vormen voor het meten van de invloed van de preferentiële belastingregelingen op haar financiële situatie.

123. Ten tweede benadrukt Xinyi PV dat de twee betrokken preferentiële belastingregelingen geen permanent karakter hebben. In dit verband moet worden vastgesteld dat, zoals de Commissie betoogt, uit de verklaringen die Xinyi PV tijdens de onderzoeksprocedure heeft afgelegd, blijkt dat het programma “2 Free 3 Halve” weliswaar beperkt is tot een periode van vijf jaar en de belastingregeling voor hightechbedrijven initieel wordt toegekend voor een periode van drie jaar, maar dat deze laatste regeling op verzoek van de begunstigde kan worden verlengd. In die omstandigheden heeft de Commissie, zonder een kennelijke beoordelingsfout te begaan, kunnen stellen dat het voordeel van ten minste een van de twee regelingen, namelijk de belastingregeling voor hightechbedrijven, nagenoeg permanent is.

124. Uit het voorgaande volgt dat Xinyi PV er niet in is geslaagd aan te tonen dat de beoordelingen van de Commissie kennelijk onjuist zijn.

125. Bijgevolg moet het tweede onderdeel van het eerste middel, en dus dit middel in zijn geheel, ongegrond worden verklaard.


Overige middelen

126. Anders dan is vastgesteld voor het eerste middel van het beroep in eerste aanleg, is de zaak niet in staat van wijzen wat het tweede tot en met het vierde middel van dit beroep betreft.

127. Noch in het arrest van 16 maart 2016, Xinyi PV Products (Anhui) Holdings/Commissie (T‑586/14, ECLI:EU:T:2016:154), noch in het bestreden arrest heeft het Gerecht zich over deze laatste middelen uitgesproken, aangezien het zich in elk van die arresten heeft beperkt tot nietigverklaring van de litigieuze verordening op basis van respectievelijk het eerste en het tweede onderdeel van het eerste middel in eerste aanleg, zonder dat het Gerecht het nodig heeft geacht uitspraak te doen over de andere middelen. Uit de stukken van het dossier van de procedure voor het Gerecht blijkt dat deze middelen tijdens de procedure die tot deze twee arresten heeft geleid, niet zijn onderzocht of in detail zijn besproken. Voorts vergen deze middelen ingewikkelde feitelijke beoordelingen en beschikt het Hof niet over alle noodzakelijke feitelijke gegevens daartoe.

128. Bijgevolg moet de zaak worden terugverwezen naar het Gerecht voor een uitspraak over het tweede tot en met het vierde middel van het beroep in eerste aanleg.


Kosten

129. Daar de zaak naar het Gerecht wordt terugverwezen, dient de beslissing omtrent de kosten te worden aangehouden.


Het Hof (Vierde kamer) verklaart:

1) Het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 24 september 2019, Xinyi PV Products (Anhui) Holdings/Commissie (T‑586/14 RENV, ECLI:EU:T:2019:668), wordt vernietigd.

2) De zaak wordt terugverwezen naar het Gerecht van de Europese Unie voor een uitspraak over het tweede tot en met het vierde middel dat in eerste aanleg is aangevoerd.

3) De beslissing omtrent de kosten wordt aangehouden.